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基层法院司法救助制度规范化问题研究
作者:审管办  发布时间:2021-02-25 10:07:33 打印 字号: | |


霍林郭勒市人民法院 史家伟


公平正义是法律和司法的原则,人民法院在实现公平正义的同时,注重运用司法的温暖来融化当事人内心厚厚的“坚冰”,也是实现公平正义的一个方面。源于国家对困难群众的关怀和保护的司法救助制度,是法治国家尊重保障人权,维护社会公平正义的重要方式,既显了司法的社会任,又充分体现了司法的人文关怀,为保障人权、促进社会的和谐稳定发挥了积极的作用。

一、司法救助工作

司法救助制度源于国家对涉法涉诉困难群众的关怀和保护,是法治国家尊重保障人权、维护社会公平正义的重要方式。司法救助出早期诉讼费用的交、减交、免交,有救助的内容定在诉讼费费办法中。1999年,《〈人民法院诉讼费办法〉定》第一次使用了“司法救助”的概念;2000年,最高人民法院《对经济确有困的当事人予以司法救助的定》司法救助作了初定,第一次司法救助下了定。司法救助在最开始出现的时候,是判机在民事、行政案件中,对经济上确有困的当事人交、减交或免交诉讼费用的救措施,保其能正常参与诉讼,依法维护其合法益的一司法制度。更贴切一点的说,司法救助在刚出现的时候,更多的功能是诉讼救助,用来保障弱势群体的诉讼权,有的学者也称之为诉讼费用豁免制度。近些年,随着国家司法救助制度的逐步完善,司法救助概念的内涵也有所扩大,不再仅指诉讼救助制度,是指当事人因其人身、财产权遭受不法侵害后通正常法律途径或其他正当渠道无法得到补偿由国家经济补助的一社会保障制度,更多地包含了维护司法公正、恢复民众对司法的信任及维护社会秩序的制度意图。

二、司法救助制度的发展

“工欲善其事,必先利其器”。虽然司法救助制度尚未建立类似国家赔偿法一样集实体与程序于一体的法律规范,但随着司法救助概念内涵的不断扩大,源自常规的司法制度运行中产生的现实需要也带来了司法救助制度的不断发展和完善,推动着国家司法救助工作的不断规范化。

1999年最高人民法院《<人民法院诉讼费>定》首次正式提出“司法救助”一概念后,2000年出台《对经济确有困的当事人予以司法救助的定》2005年出台《对经济确有困的当事人提供司法救助定》。 2012年以来,司法救助制度入改革完善段。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要健全国家司法救助制度;十八届四中全会决定要求健全司法救助体系。2014年,中央政法委、政部、最高人民法院等有了《于建立完善国家司法救助制度的意()》;同年,最高人民法院制定的《人民法院第四个五年改革(2014-2018)》将“推善国家司法救助制度”作司法改革主要任入司改划一体推2015年,最高人民法院施新的案号定,首次定了国家司法救助案号。2016年,最高人民法院印了《于加范人民法院国家司法救助工作的意》,对审判、执行中困难群众的司法救助工作进行了规范2019年2月,最高人民法院印发了《人民法院国家司法救助案件办理程序规定(试行)》《人民法院国家司法救助文书样式(试行)》《最高人民法院司法救助委员会工作规则(试行)》等三个司法文件,进一步明确了司法救助开展的具体程序,对推动人民法院国家司法救助工作向纵深发展产生了重大影响。

三、司法救助的价值定位

准确地把握司法救助制度的价值定位,有利于在司法实践中促进司法救助工作更加规范、有序地展。

1、人保障的必然要求

我国法第三十三定:“国家尊重和保障人”司法救助制度正是国家保障人的必要方式和有手段。司法救助是一和最低的社会保障方式,它所要维护的是弱公民的合法利,而维护自身的合法利又是作一个公民最基本的志和条件。

2、实质有之

国家群体提供司法救助,是促进实质有之义,有利于当事人通正当程序维护自己的合法益。群体予更多的司法温暖,也是不同情况区别对待的体实质上保障了弱群体享有程序和果上的平等,促了社会的和谐稳定,维护了司法的威和公信。

3、依法治国的具体体

法治社会要求一个国家政治、经济、文化和社会生活的方方面面必在法律的框架下,受法律的束;要求全体公民平等地享有法律保障的利,实现普遍的正。建立有效的司法救助法,确保合法益受到侵害的当事人及得到合理救助,可以维护宪法和法律的威性和严肃性,推司法的公平正及法制的一。

四、司法救助工作的成效

(一)组织机构建设得到加强

坚强的组织领导是推进国家司法救助工作规范化的基础,成立司法救助委员会、明确案件审理机构是规范化开展国家司法救助工作的组织保障。推进国家司法救助制度改革以来,基层法院开始采用员额法官审理司法救助案件的方式,开启了司法救助案件化审理模式。司法救助委员会组织领导、员额法官归口审理案件,实现了司法救助工作的统一管理。通过加强对司法救助工作的组织领导和统筹协调,改变了过去司法救助人人都管、人人不管的局面,更好地整合了资源,统一了认识,打破了部门的局限性,有效解决了过去司法救助工作部门多头、渠道不畅的问题

(二)司法救助工作更加规范化

多年来,基层法院司法救助工作规范化建设方面也取得了一些成效:

1、司法救助统一受案范围。基层法院司法救助工作根据统一救助范围原则,主要围绕民事、刑事、执行、国家赔偿、信访司法救助等几个方面开展,并建立专门的案号:司救民、司救刑、司救执、司救访

2、司法救助的对象和标准确定

1)司法救助的对象问题。自治区高院印发的《关于全区法院国家司法救助工作若干问题的会议纪要》分别对刑事案件、民事案件、执行案件的救助对象作出了明确规定,有效避免了在实际操作中因任意扩大救助对象范围导致的对不符合救助案由范围的对象予以救助的问题。

2)司法救助金的发放基数问题。六部委《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》中对司法救助的标准和金额都有明确的规定;2019年《人民法院国家司法救助案件办理程序对顶(试行)》第十七条也明确了救助金发放基数:救助金以本省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准确定。

3)救助金发放的数额问题。2018年底,自治区高院《关于全区法院国家司法救助工作若干问题的会议纪要》,对于内蒙古地区刑事案件被害人的司法救助、民事案件和执行案件当事人的司法救助标准作出了详细规定,为基层法院准确把握救助标准提供了遵循依据。

3、案件化审理模式应用

1)明确的程序要求。推行司法救助案件化审理模式后,案件统一入口并归口审理,真正实现了救助对象、审理程序、裁量标准、审批程序的统一,有效避免了政出多门的现象,规范了司法救助工作的同时又提高了救助效果。同时,对于有限的救助金可以实现统筹使用,实现救助需求的合理分配,提高救助资金的使用效率,使得司法救助制度真正地惠及弱势群体。

2)规范的文书制作。《关于全区国家司法救助工作若干问题的座谈会纪要》印发后,内蒙高院统一了国家司法救助文书样式,对申请须知、受理案件通知书、国家司法救助决定书、联动司法救助决定书都做出了统一规定,规范了司法救助案件的文书制作。

3)专业化的司法救助。案件统一归口审理后实现合理分工,由熟悉司法救助政策的专业机构和专门的员额法官审理案件,通过集中处理司法救助案件不断积累工作经验,逐步推进司法救助工作的专业化,有效提升司法救助案件审理的效率和效果,确保有困难的申请人得到及时的救助。

五、基层法院司法救助规范化建设中存在的问题

1、申请方式问题。基层法院司法救助案件的申请多为依职权申请,由原案件承办部门从有利案件处理实体公正出发,主动发现权利受到侵害无法获得有效赔偿而生活面临急迫困难的当事人,及时按照规定启动司法救助程序。工作中,不少基层法院未能准确把握司法救助的价值定位,没有充分认识到司法救助在新时代肩负的重要职责,存在着维权主动性不强的现象,对于司法救助这一不属于裁判职能、工作开展又较为烦琐且容易引发负面效果的工作,不少法官在办案过程中不愿主动告知,主动救助的意识不强。

2、案件化审理问题。《人民法院国家司法救助案件办理程序规定(试行)》实施以后,细化了立案受理、案件办理等流程,并确定了期限,有利于提高国家司法救助工作效率,防止“久拖不决”现象发生,更好地保护了当事人的权益。但在司法实践中,案件化审理流程不规范,部分法官对司法救助如何作为一个案件救助程序还不太清楚而导致案件化审理不能完全实现。

3、救助标准不统一问题。由于最高人民法院尚未制定统一详细的司法救助标准,虽然有了较为明确的发放基数可以遵循,内蒙古地区在高院的统一指导下对于不同类型的司法救助案件也制定了救助标准上线,但在实践中,基层法院在操作中多数还是按照案件的标的额和困难实际作为参考,自行确定发放标准。由于不同法院所能自行支配的救助金额存在差异,不同地区生产生活水平也有高有低,有的地区救助标准较高,有的地区救助标准相对较低之分,导致司法救助差异化问题还客观存在着。

4、救助金审批问题。司法救助工作坚持的是“扶危济困、救急救难”的理念,但在工作实际中,因为审批周期长的问题,导致这一理念有时难以落到实处。对于本院专项救助金决定直接予以救助的金额较小的案件尚且可以快速实现救急目标,对于需要提交材料给上级法院审查的利用中央转移支付金救助的案件可能程序相对繁琐,对于实现救急目标往往不够及时。

5、司法救助金的问题。“巧妇难为无米之炊”,没有资金的支持,司法救助的规定再完善也是空谈。虽然自2018年起,内蒙古地区三级法院司法救助金已经全部纳入自治区财政预算,但不少基层法院财务室对于司法救助相关政策并不了解,未在年度财政预算中申报司法救助科目,导致出现有案件却无救助金的尴尬局面。由于资金短缺或申请财政预算数额较小,直接导致基层法院自行救助案件少,大多数案件还是依靠中央转移支付金给予救助。

6、救助申请人生活困难的认定问题。虽然国家司法救助对象的范围比较宽泛,但无论申请人遭受何种损害,要想的得到司法救助都必须满足“生活困难”这一客观条件。实践中,申请人经济状况界定的标准如何?由于规范性文件规定不明确,实践中缺乏操作标准,常由承办法官自行判断,具有较大的主观性。由于地区经济发展水平的差距,不同地区对于经济困难标准的把握也不同,这也直接导致对被救助人经济困难认定的差异。

7、追偿机制缺失问题。实行司法救助金追偿机制,对执行时没有能力履行后来又具备履行能力以及逃避履行义务的当事人,不应免除其应承担的法律义务;对被害人在加害人处获得充足赔偿的,应当返还已获得的司法救助金。追回的救助金重新返回到司法救助金账户,建立司法救助金的可循环利用模式,扩大救助的范围。

8、救助手段单一问题。司法救助一般仅限于应急性的经济救助,且救助方式以给付现金为主,形式单一,虽然短期救助效果明显,但从长期效果来看作用有限。司法救助作为社会保障体系的一部分,只是应急性的、一次性的小额救助,解决涉诉涉法当事人在依法维权过程中遇到的暂时、急迫的困难,从根本上解决当事人的困难,还需要与其他法律措施特别是与社会救助衔接。

9、信访异化倾向依然存在。对于涉诉信访当事人的救助往往带有“息事宁人”的功利色彩,其目的也由扶危济困变成防止信访案件再回流现象的发生,直接导致部分信访案件的救助由目的变成了手段。一些对信访案件当事人的司法救助达到了促进社会和谐、保障社会公正的初衷,但是,部分申请人在获得司法救助后继续上访,也导致信访司法救助异化成了法院息诉罢访和部分当事人谋取非法利益的途径,助长了信访不信法观念的蔓延,导致了司法公信力的流失。

10、联动救助问题。中、基层法院在办理司法救助案件过程中,对于符合司法救助条件的救助申请人,因所需救助金额较大或者认为应高于一般救助标准予以救助的,可以向上级法院申请对同一救助申请人联合予以救助。基层法院司法救助金毕竟有限,通过与上级法院的联合救助,能够最大限度地给予申请人帮助,促进上下级法院救助金的合理、有效应用。但在实际中由于跨区域联合救助开展难度大,加之要确保形式上不违背“一次性救助原则”,联合救助的案件并不多。

六、规范司法救助工作的建议

1、畅通救助申请渠道。对于生活困难与否,案件的当事人才最有发言权。在实际工作中,依职权告知需要承办法官在办案过程中通过对案件的审理和与当事人的接触去了解当事人是否真的存在生活困难问题。2019年2月发布的《人民法院国家司法救助案件办理程序规定(试行)》对于司法救助案件启动方式做出了更加合理的规定,在依职权告知困难群众提出救助申请的基础上,又赋予了当事人自行提出救助申请的“启动权利”,进一步畅通了救助申请渠道,能够有效扩大司法救助的受益人范围。

2、制定案件化审理流程。经过调研,笔者建议建立本院救助、上级法院中央转移支付金救助、联合救助和信访案件地方政法委专项资金救助四种类型的司法救助案件审判流程来规范司法救助工作。本院救助案件流程为:告知程序-启动程序-审核程序-立案程序-审理程序-救助金支付程序;上级法院中央转移支付金救助案件流程为:告知程序-启动程序-审核程序-立案程序-审理程序-申请程序-上级法院审理程序-救助金支付程序;联合救助程序:告知程序-启动程序-审核程序-立案程序-审理程序-联合救助申请程序-上级法院审理程序-救助金分别支付程序。与上述三种救助资金来源不同的信访案件地方政法委专项资金救助,程序相对简单一些:启动程序-审核程序-向政法委提交申请-政法委审批-救助金支付。

3、结合实际确定救助标准。内蒙古地区地域广阔,全区各盟市地区经济发展水平有高低之分,人居可支配收入也存在巨大差距:

2018年居民人均可支配收入情况统计

地  区

人均可支配收入(元)

内蒙古自治区

28376

包头市

41755

乌海市

41551

鄂尔多斯

38521

阿拉善盟

35854

呼和浩特

35683

锡林郭勒

30082

呼伦贝尔市

28428

巴彦淖尔市

24742

通辽市

21740

赤峰市

21016

乌兰察布市

20501

兴安盟

18577

 (以上数据来源于网络统计)

鉴于不同地区生产生活水平有高有低之分,相同数额的救助金对于不同地区的被救助人可能发挥不同的作用,各基层法院在确定司法救助标准时不宜采取一刀切的方式,应该因地制宜、因案制宜。在统一把握发放基数和上线标准的情况下,根据当地经济发展以及平均家庭收入水平适时对本地区司法救助案件进行救助标准的调整,最大限度地提高救助的实际效果。

4、信息化助力救助金审批。虽然需要中央转移支付金支付的司法救助案件都能在法定周期内审理完毕,但相对于发挥司法救助金“救急”的作用可能效力要打折扣。在现有的办理模式下,基层法院需要将审理完毕的司法救助案件卷宗材料邮寄至中院统一审批,这种案件的流转模式直接延长了审批周期。可以借助信息化手段建立司法救助案件材料电子化流转机制,承办法院在得到上级法院通知办理中央转移支付金支付的司法救助案件或者提交联合救助申请后,3个工作日内向上级法院报送加盖法院电子签章、具有与卷宗原件同等效力的电子卷宗,上级法院可以通过直接审阅电子版材料来完成对案件的审查。通过对案件材料的无纸化流转,可以尽量缩短案件审理周期,从时间上最大程度的保障“救急”目的实现。

5、多方筹措增加救助金数额。基层法院司法救助办公室对接财务部门,确保在年度财政预算中统一列支此项,最大限度地保障救助资金的需求。同时可以根据信访工作属地管理原则,对于有信访救助案件的基层法院,仍旧可以考虑采用原有的政法委专项审批救助金的方式,向地方政法委申请专项救助金进行对信访案件进行救助,减轻法院司法救助金吃紧压力。

笔者在调研过程发现,“保险+救助”模式具有推广价值。广东省汕头市潮南区人民法院通过与人保财险汕头市分公司签订司法救助保险服务合作协议,将救助额度增益1.5倍,有效解决了司法救助实际工作中资金紧缺问题,提升了救助资金的使用率。温州市中级人民法院与中国人民财产保险股份有限公司温州分公司签订了《司法援助保险采购合同》,在司法救助领域引入保险理赔机制通过政府买单、法院购买、保险有限理赔的普惠制托底型经济补偿,由政府安排财政专项资金以法院名义投保,受益人为申请执行人,以是否属于保险事故为标准,给予受害人或其近亲属一定程度的经济损失弥补,保险公司理赔后向被执行人享有追偿权的一种创新保险制度探索采用“保险+救助”的模式,通过购买司法救助保险使司法救助金增益,由法院对符合司法救助条件的案件作出司法救助决定后,再将相关材料移送保险公司,保险公司审核后按照约定时限及时进行理赔、向申请人发放司法救助金,可以有效增加申请人的司法获得感。

6、建立申请人生活困难情况调查制度。由审理司法救助案件的合议庭负责对申请人生活困难情况进行调查,采取当面询问、组织听证、入户调查、邻里访问、群众评议、信函索证、信息核查等方式开展,全面评估申请人的经济状况。申请人生活困难情况认定的具体评判依赖于法官的自由裁量权,通过实地走访调查、信息核查等方式,重点对申请人的房产、动产、存款等财产权益进行调查,客观掌握申请人资产的整体情况,再结合本地区人均可支配收入情况认定申请人是否属于生活困难,避免关系案、人情案的发生,杜绝出现低标准高救助现象。

7、建立健全追偿机制。由法院发放司法救助金给申请人,实质上造成了“国家替侵权人和执行被申请人买单”的现象,变相减轻了加害人的义务,客观上助长了逃避法律责任的行为,必须建立健全司法救助金追偿机制,保障国家司法救助资金的充足。《人民法院国家司法救助案件办理程序规定(试行)》规定,“救助申请人获得救助后,经其同意执行结案的,对于尚未到位的执行款应当作为特别债权集中造册管理,另行执行。执行到位的款项,应当回笼到救助金账户滚动使用。”“救助申请人获得救助后,案件尚未执结的应当继续执行;后续执行到款项且救助申请人的生活困难已经大幅缓解或者消除的,应当从中扣除已发放的救助金,并回笼到救助金账户滚动使用”。

8、推进司法救助与社会救助的联动。国家司法救助是具有司法性质的救助,社会保障机制是兼具行政性质的救济,申请人通过国家司法救助获取救助金,仍然可以因侵权行为造成的生活困难获得各级行政机关、社会团体的救助。司法救助象多是困弱群体,很多也是民政救助的对象,对加强法院与民政部门的沟通,发挥输血功能,推进司法救助与其他制度衔接,对符合条件的优先予以社会保障救助。对不能纳入司法救助范围或在司法救助后生活仍不能摆脱困境的救助申请人,建议由民政部门对其进行社会救助。发挥造血功能,对于具备一定劳动能力或劳动技能的救助申请人,综合考虑其实际需要,可以推荐给劳务公司找寻适宜的工作,帮助申请人解决就业和生活收入问题,实现最佳救助效果。

9、前移司法救助工作重心。不同于其他救助注重“救急救难”,信访救助将“息诉罢访”与“救急救难”并重,息诉罢访是予以司法救助的必要条件。为了确保司法救助效果,人民法院应当正确把握救助时机,将司法救助工作的重心前移至执审判执行阶段,对符合条件的申请人予以救助,及时缓解陷入困境的当事人的生活困难,有效化解已激化的矛盾纠纷,避免因此引发新的信访问题。

10、建立联合救助机制。基层法院审理着85%以上的案件,司法救助申请人也相对集中在基层法院。最高人民法院赔偿办主任刘竹梅在司法救助规范性文件新闻发布会上指出,现阶段司法救助资金与法院审级“倒挂”现象较为普遍。相对于基层法院掌握的有限司法救助金,上级法院掌握的司法救助金相对充裕,救助案件数量多、救助金额数量少的矛盾和对救助效果的最大期望,促使建立联合救助机制,以通过上下级法院联动的方式发最大程度地发挥司法救助作用。内蒙古高院《关于全区法院国家司法救助工作若干问题的座谈会纪要》对联合救助程序从申请、立案、审理、答复、救助金的发放等方面都做了比较明确、具体的规定比,对于规范上下法院之间开展联合救助具有指导性。

七、结语

最高人民法院党组在六部委《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》提出的“实现国家司法救助工作制度化、规范化”目标基础上,进一步提出了“救助案件司法化、救助制度法治化”目标。推进司法救助制度改革,是当前及今后一个时期人民法院的重要战略任务,也是人民法院参与法治中国建设应当承载的新的历史使命。国家有正义,司法有温度,司法救助是“一头牵着百姓疾苦,一头系着司法关爱”的民心工程,我们要努力探索建立开放、透明、便民的阳光救助机制,规范司法救助工作,不断提高救助水平,努力让每一个符合条件的当事人享受及时、公正、公开的救助。

 

  

 

参考文献:

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